Konfliktlinien der Konferenz von Annapolis am 27. November 2007 waren die palästinensische Forderung nach einem Rückkehrrecht für die Flüchtlinge von 1948 und ihrer Nachkommen ins israelische Kernland, der zukünftige Status Jerusalems, der Grenzverlauf eines zukünftigen Staates Palästina und die Frage nach dem Weiterbestehen einiger israelischer Siedlungen im Westjordanland sowie – langwährender Konflikt mit Syrien – der Status der Golanhöhen. Hinzu kommt der Boykott sämtlicher Friedensverhandlungen durch die Hamas. Wladimir Struminski hat sich die rechtlichen und historischen Fallstricke der Hauptstreitpunkte genauer angesehen.

Wer einen Blick auf eine israelische und auf eine palästinensische Landkarte wirft, stellt eine frappierende Ähnlichkeit fest: Bis auf die Golanhöhen, die die Palästinenser nicht beanspruchen, zeigen beide Karten dasselbe Land zwischen dem Mittelmeer und dem Jordan. Genau das ist das Problem, das Ehud Olmert und Mahmud Abbas lösen müssen: Damit der Staat Palästina und der Staat Israel miteinander in Frieden leben können, müssen Juden und Palästinenser das Land auf völkerrechtlich verbindliche Weise teilen. Das ist bisher nicht geschehen. Daher lassen sich aufgrund alter kolonialer Grenzziehungen zwar Israels Staatsgrenzen zu den Nachbarstaaten Ägypten, Jordanien, Syrien und dem Libanon bestimmen, nicht aber die zu den palästinensischen Gebieten. Hier muss die Grenze erst festgelegt werden.
International gilt Israels Gebiet aus der Zeit vor dem Sechstagekrieg als sein Staatsterritorium. Allerdings ist das nur ein Hilfskonstrukt, weil es sich in Wirklichkeit um israelisch-jordanische beziehungsweise israelisch-ägyptische Waffenstill- standslinien des Jahres 1949 handelt. Ausgangspunkt des Problems ist die von den Arabern abgelehnte und daher niemals vollzogene Gründung eines arabischen Staates im ehemaligen Mandatsgebiet Palästina, wie sie von der UNO im Jahre 1947 beschlossen worden war. In der Folge blieben die damals eingezeichneten Grenzen zwischen Israel, Palästina und der supranationalen Region von Jerusalem virtuell.
Die tatsächliche Lage wurde und wird von Kriegen diktiert. Daher weist Israel die These zurück, seine Siedlungen im Westjordanland, früher auch im Gasastreifen, seien illegal. Die beiden Landstriche seien kein Teil eines anderen souveränen Staates und daher lediglich »umstritten«, nicht aber »besetzt«. Daher gelte das völkerrechtlich für besetzte Gebiete auferlegte Siedlungsverbot in diesem Falle nicht.
Das Fehlen klarer Grenzen macht eine Teilung des Landes nicht etwa leichter, sondern erschwert sie. Weder die israelische noch die palästinensische Führung können sich gegenüber ihren Landsleuten auf einen völkerrechtlich vorgegebenen Grenzverlauf berufen, dem man sich anzupassen habe. »Es gibt kein internationales Recht, das Israel zum Verzicht auf sein Territorium, einschließlich Judäas und Samarias, zwingen würde«, heißt es in einer jüngst veröffentlichen Erklärung, zu deren Unterzeichnern der weit rechts stehende israelische Ex-Minister Usi Landau gehört.
Palästinensische Gegner eines territorialen Kompromisses wiederum weigern sich, die Rückgabe aller 1967 von Israel besetzten Gebiete als ausreichend anzuerkennen. Aus ihrer Sicht handelt es sich nur um die Rückübereignung von 23 Prozent Palästinas. So müssen die Friedenssuchenden nach einem anderen Teilungskriterium suchen. Die bereits während der gescheiterten Verhandlungen von 2000 favorisierte Lösung heißt: ethnische Trennung. Danach würde Israel mehrere Siedlungsblöcke im Westjordanland behalten und eine gleich große Fläche seines heutigen Gebiets an den Palästinenserstaat abtreten. Damit ließe sich die Zahl der aus dem Westjordanland zu evakuierenden Siedler begrenzen. Interessanterweise hat diese Idee auch auf der israelischen Rechten Befürworter. Allerdings wollen sie das Ethnizitätsprinzip noch konsequenter durchsetzen und einen großen Teil israelisch-arabischer Wohnorte Palästina zuschlagen: eine Idee, die unter den israelischen Arabern auf heftigen Widerstand stößt.
Ein weiteres Problem ist die Verbindung zwischen Gasastreifen und Westjordanland. Hier fordern die Palästinenser unbegrenzt freie Fahrt, während Israel sich im Krisenfall ein Eingreifrecht vorbehalten will.
Die schätzungsweise fünf Millionen Palästinenser, die nach UNO-Definition als Flüchtlinge gelten, saßen im Geiste mit am Verhandlungstisch in Annapolis. Aus palästinensischer Sicht ist ihr Recht, ins israelische Staatsgebiet überzusiedeln, eine zentrale Forderung für jeglichen Ausgleich mit dem jüdischen Staat.
Für Israel führt das »Recht auf Rückkehr« den Friedensgedanken ad absurdum. Eine Masseneinwanderung von Palästinensern aus Gasa, dem Westjordanland, Jordanien, dem Libanon, Syrien und weiteren Ländern könnte Israel zu einem großteils arabischen Staat machen. Heute sind knapp sechs Millionen Israelis Juden. Ihnen stehen eine Million arabischer Israelis und eine Viertelmillion Ostjerusalemer Palästinenser gegenüber. Durch den Massenzuzug von Auslandspalästinensern und die höheren arabischen Geburtenraten wäre in zwei Generationen womöglich sogar die Grundlage für eine arabische Bevölkerungsmehrheit gegeben. Mit der unbewiesenen, manchen Umfragen zufolge auch schlicht falschen These, nur wenige Palästinenser würden von ihrem Zuzugsrecht Gebrauch machen, lässt sich Israel nicht beruhigen.
Auf völkerrechtlicher Ebene ist ein Recht auf Rückkehr nach israelischer Auffassung ohnehin nicht gegeben. Zum einen ließe sich bezweifeln, ob alle Araber, die Israel damals verließen, unter die 1951 in Genf beschlossene Flüchtlingskonvention fallen. Dieser zufolge ist Flüchtling, wer »aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen seiner Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staats- angehörigkeit er besitzt«. Israel aber hatte die Araber nicht mit Verfolgung bedroht, sondern ihnen in seiner Unabhängigkeitserklärung »volle und gleichberechtigte Bürgerschaft« zugesagt. Während der Kriegshandlungen wurden viele Araber von der israelischen Armee zum Verlassen ihrer Wohnorte veranlasst. Andere jedoch zogen auf Anweisung des arabischen Oberkommandos fort.
Letztlich aber würde auch eine umfassende Anerkennung der schätzungsweise 700.000 Kriegsflüchtlinge kein Rückkehrrecht begründen, erklärt Robbie Sabel, Dozent für Völkerrecht an der Hebräischen Universität in Jerusalem und ehemaliger Rechtsberater des israelischen Außenministeriums. Nach dem israelischen Staatsangehörigkeitsgesetz waren die Geflüchteten zu keinem Zeitpunkt Bürger des jüdischen Staates, sodass sie keinen israelischen Pass begehren können. Auf völkerrechtlicher Ebene wiederum wird das behauptete Rückkehrrecht der Palästinenser zumeist mit der von der UN-Generalversammlung im Dezember 1948 verabschiedeten Resolution 194 begründet. Allerdings haben Beschlüsse der Generalversammlung keine bindende Wirkung. Zudem hieß es im Text lediglich, Flüchtlingen, die heimkehren und mit ihren Nachbarn in Frieden leben möchten, solle die Rückkehr »zum frühesten praktikablen Termin« ermöglicht werden. Eine Mussbestimmung, so Sabel, ist das nicht.
Hinzu kommt, sagt der israelische Experte, dass die UNO die Definition der Palästinaflüchtlinge unter dem Druck arabischer Staaten maßlos ausgedehnt hat. Danach steht der Flüchtlingsstatus nicht nur den seinerzeit Geflohenen selbst, sondern auch ihren Kindern und allen künftigen Nachfahren zu. Damit wich die Weltorganisation von den Bestimmungen der für den Rest der Welt geltenden Flüchtlingskonvention ab, die eine Vererblichkeit der Flüchtlingseigenschaft nicht kennt. So nimmt die Zahl der Palästinaflüchtlinge mit der Zeit immerwährend zu. Beim Hilfswerk der Vereinten Nationen für Palästinaflüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) sind rund vier Millionen Menschen registriert. Rechnet man die Nichterfassten hinzu, dürfte die Gesamtzahl der Flüchtlinge bei mindestens fünf Millionen liegen. Von den Kriegsflüchtlingen von 1948 ist nur noch ein kleiner Teil am Leben. So pocht heute keine Flüchtlingsgemeinde, sondern eine palästinensische Diaspora auf das Rückkehrrecht, wohlgemerkt nicht in einen künftigen Staat Palästina im Westjordanland und in Gasa, sondern in die ehemaligen Häuser ihrer Eltern, Großeltern und Urgroßeltern in Israels Kernland. Bis 2030 könnte sich die Zahl der Flüchtlinge – bis dahin wird es sich fast ausschließlich um Nachgeborene handeln – Schätzungen zufolge auf rund zehn Millionen verdoppeln.
Mehr als das: Während die Konvention die Neuansiedlung von Flüchtlingen in einer neuen Heimat als mögliche Lösung vorsieht, werden die palästinensischen Flüchtlinge – auch dies auf Wunsch arabischer Staaten – von der UNRWA in auf Dauer angelegten Lagern versorgt und warten auf die ihnen in Aussicht gestellte Rückkehr nach Israel. Ihre Integration in die arabische Welt wird von den meisten Gastländern abgelehnt. Damit wurde das Problem im Laufe der Zeit perpetuiert. Das ist kein Zufall: Für die arabische Welt waren die Flüchtlinge von Anfang an hauptsächlich Verschiebemasse im Kampf gegen den zionistischen Feind. Diese Friedensverhinderungstaktik bewährt sich bis heute mit beängstigender Effizienz.
Besonders kompliziert ist die Grenzfrage in Jerusalem. Grundsätzlich wurde vor acht Jahren auch hier eine ethnische Teilung angepeilt: Jüdische Stadtviertel verbleiben in Israel, arabische kommen unter palästinensische Souveränität. Erleichternd wirkt dabei, dass die Ostjerusalemer Araber nur »ständige Bewohner« Israels sind, die ihnen seinerzeit angebotene Staatsangehörigkeit aber, von Ausnahmen abgesehen, nicht angenommen haben.
Kernpunkt des Jerusalem-Problems ist der »heilige Bezirk«, also die Altstadt und vor allem der Tempelberg. Letzterer wird von den Juden wie von den Moslems als religiöses Hauptheiligtum beansprucht, was eine Einigung nahezu unmöglich erscheinen lässt. Nach einer Fatwa (islamisches Rechtsgutachten) des Jerusalemer Muftis ist auch die Westmauer integraler Teil von al-Charam al-Scharif (zu Deutsch: edles Heiligtum) und darf nicht den Juden überlassen werden.
Aus jüdi- scher Sicht wiederum besteht die Heiligkeit der Tempelstätte trotz der Zerstörung des Tempels vor 1.938 Jahren fort. Da nimmt es vielleicht nicht wunder, wenn die Suche nach einer rettenden Formel zu durchaus originellen Ideen führt. Eine von ihnen – allerdings chancenlos – lautet: Die Oberfläche des Tempelbergs wird Palästina zugesprochen, das Berginnere, und eben nicht nur die Westmauer, kommt unter israelische Souveränität. Eine andere Idee besagt, dass der Heilige Bezirk unter die »Souveränität Gottes« kommen soll. Dazu freilich fragen Zyniker: »Wenn es auf dem Tempelberg Unruhen gibt, schickt Gott dann die Polizei?«